县委 县人大 县政府 县政协
涟水新闻网 政务大厅 协同办公
您现在所在的位置:信息公开
索 引 号 体裁分类
主题分类 组配分类 县政府重点工作>政策解读
发布机构 涟水政府办 生成日期 2016-10-12
名  称 政府和社会资本合作模式(PPP)政策解读 公开日期 2016-10-12
文  号 关 键 词
内容概述 政府和社会资本合作模式(PPP)政策解读
政府和社会资本合作模式(PPP)政策解读
字体:

 

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”以来,党中央、国务院高度重视调动民间投资积极性,大力推行PPP模式,出台了一系列鼓励政策措施。初步梳理,去年以来,国务院及各部委共先后13次对PPP模式提出了具体举措,推动PPP模式逐步从理论探讨、文件提及向制度设计、操作指南、示范推广等全方位迈进。县长时勇主持召开县长常务会,解读了PPP模式。
一、PPP的本质是什么?
亚行、欧盟、世行和联合国发展计划署关于PPP概念的描述都不尽相同,但实质内容却差不多。财政部的定义是:PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护等基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监督,以保证公共利益最大化。
  二、PPP模式有哪些显著的特点?
 PPP模式区别于其他模式的显著特点有:一是遵从物有所值原则,将物有所值评估结果作为是否采用PPP模式的依据;二是更加关注服务而不仅仅是资产的建设,政府按照项目服务的表现支付费用,没有服务就没有支付;三是合同的双方必须是政府公共部门与社会资本,双方的法律地位相等,且合同包括整个项目的生命周期,双方通过长期合同明确权利和义务;四是风险合理分担,风险由最适宜管理风险的一方承担,社会资本一般承担设计、施工、融资、运营风险,政府部门一般承担政策、法律、需求风险;五是有较高的透明度和合理性,在PPP项目的交易过程中都是通过规范公开的竞争性采购方式来确定合作伙伴;六是鼓励创新,发挥社会资本的主观能动性,有利于服务水平提高和技术创新。
三、什么情况下才适合运用PPP模式?
并不是所有的基础设施项目都适合运用PPP,两种情况不适用:一是政府管理的效率高、投资过程公开透明,投资成本比PPP模式更节约,且公共安全风险完全可控的项目,比如瑞士这个国家政府的效率高,就不采用PPP模式;二是项目投资过小,若利用PPP模式还需增加许多咨询、策划、评价等方面中介费用支出,还需花费更多的力气和时间去操作,不符合“物有所值”的要求,这类项目还不如采用传统的政府投资模式,不能为追求形式的PPP而勉强去做PPP。
四、PPP是一种全新的制度吗?与传统的回购(BT)方式有什么不同?
 PPP在我国并不是一种制度创新,从1995年开始各地就以BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)等多种方式来探索和尝试,也取得了不少经验,这些带“O”方式的都是PPP的其中一种类型。原来通过融资平台公司大量采用的回购(BT)方式不是PPP,BT的实质只是政府采取分期付款的方式来投资,融资成本过高,没有降低政府负担,用一句话来概括两者的不同就是BT是“按时付费”,PPP是“按效付费”,一字之差,内容相距甚远。
五、竭力推进PPP是财政部门在揽权吗?
楼继伟部长在2013年就提出了推行PPP的想法,财政部加速推进是从2014年8月31日新《预算法》发布开始,到2015年1月23日国务院发布《关于当前中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)止,短短4个多月时间,国务院、财政部、国家发改委发布的有关PPP内容的国家层面的文件多达14个,政策出台的频率和密度极其罕见,2015年财政部还有不少于10个制度性规范文件要出台,《特许经营许可法》已提上立法议程。但财政部门并不是在揽权,而是在以勇于担当的精神在揽责任。从已经出台的文件看,财政部门没有设立一项由财政部门来审批的PPP事项,《操作指南》中一些程序都是指导性的,需要报备的也是政府部门内部的流程,对社会资本仅有合同方面的约定,没有行政方面的限制,所以,财政部门是在揽事,揽责任,这是需要付勇气和责任的。
  各级财政部门是PPP工作的责任部门,改革重任在肩,形势时不我待,虽然《操作指南》和《合同指南》中对财政部门(PPP中心)的要求很高,但有许多具体的操作环节是必须交由专业机构和第三方机构来配合完成,财政部门(PPP中心)关注的重点是在指导、宣传、积极推进,所以对我市PPP工作的推进,我们是充满信心的,这种自信来源于各级领导的支持和关注,来源于我们对PPP工作前景的判断,来源于我们对自身能力的估计。
六、为什么说PPP是一段婚姻,而不是一场婚礼?
PPP注重政府和社会资本两家合作关系的长期性,PPP的运作过程并不止于交易环节,更重要的是项目后期运作、维护,还需要政府与社会资本的长期不断的合作,允许不断的磨合,所以说PPP项目更像是一段婚姻,而非一次婚礼,这是对理解PPP实质的一个形象的比喻。同时也指出了原来BT模式下“交钥匙”工程与PPP项目的不同。
七、PPP模式会不会增加地方政府债务负担?
从推广PPP模式的最初目标来说就是想通过这种模式来减少地方政府的债务负担,但如果PPP项目上的太多,项目运营过程中对社会资本的风险机制不好,最终政府还要承担这些公共产品带来的政府债务,从这个层面来说,会增加未来的政府债务负担,但只要严格按PPP的操作指南来规范,这种可能性会大大减小,债务风险也是可控制的。
八、PPP项目为什么适用《政府采购法》而不是《招标投标法》?
在运用PPP项目的采购环节,《操作指南》明确适用《政府采购法》,促进市场竞争 。因为PPP项目确立后,需选择的是一个长期合作伙伴,侧重点是选择社会资本的长期服务能力,实质上讲是在公共领域实行的一种社会购买服务,财政部还专门针对PPP出台了政府采购管理办法和竞争性磋商采购方式。《招标投标法》着重规范的是就一个项目的建设展开的一次性的招标投标活动,没有把项目的后续管理纳入范围。
九、为什么说PPP模式是对政府职能转变是一项革命性的改变?
在传统模式下,政府无论通过什么形式融资进行基础设施建设,都脱不开政府的后台影响,政府及行业主管部门处于绝对的强势地位,即使有合同,也不完全是真正平等意义上的合同,更不用说在原有的政治生态下,融资项目常常伴随着不公开不透明。全新的PPP制度设计、制定是完全公开透明的,带有竞争性的,其操作流程中涉及的5个步骤19个环节(俗称“519工作”),全部是在公开公平公正的环境下开展的,在我省全新的政治生态下,对地方政府部门负责人是个保护,是个解脱,政府行业主管部门的角色可以从“建设者”、“运营者”转变为“监督者”,专职做好自己应该做的事情,其它应由社会资本承担的事项和风险由市场来决定。
十、如何看待当前存在的“PPP项目叫好不叫座”的议论?
改革总会有质疑,打破原有思维定式和传统观念的束缚总是令有些人难以接受。传统公共服务,支出是基于投入的,无论服务是否提供,政府都需付款;PPP模式,只有按照合同约定提供服务,公共部门或用户才会付款。PPP模式是让政府由运动员和裁判员转变为监督者和合作者,让专业的人做专业的事,打破民间资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”,大幅拓展社会资本的发展空间。
   PPP项目“叫好不叫座”的议论也很正常,它反映了当前PPP工作存在的问题和疑难,比如PPP项目从识别到准备实施需要6-8个月的时间,有的地方对现金流充裕的项目不愿放手,现金流少的项目社会资本又不愿意进来,政府部门对PPP管理的能力不足,社会资本对政府和政策的信任度不高,而且传统的激进思维一时难以改变,要求PPP项目立杆见影的心情迫切,这些都是造成PPP项目“叫好不叫座”的原因。
十一、财政部楼继伟部长讲PPP是个“大活、细活”的含义?
说PPP工作是个“大活”,是因为PPP不是简单的融资手段,而是一种全新的管理理念。地方政府在运用PPP开展基础设施建设时,不能简单地把思想局限在缓解债务压力上,把推广PPP当作又一次“甩包袱”,搞“新瓶装旧酒”,而是要以此为契机,切实转变政府职能,把精力放到营造良好的、公平透明的政策环境上,把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。
   说PPP工作是个“细活”,是因为PPP的合作关系是一段“婚姻”,而不是一场“婚礼”。PPP项目是全生命周期管理,包括设计、建设、运营、维护全过程,双方通过长期合同明确权利和义务。PPP项目考虑更多的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险,包括定性评估(可行性、合理性、可完成性)和定量评估(公共部门比较值)下的物有所值和风险分担。
十二、为什么说PPP工作契合了当前财政改革的方向?
用形象的语言来比喻财政管理的水平和作用,就是出纳、会计和管理三个层次。财政管理像“出纳”是最低的层次,财政只是被动的接受收入和安排支出,没有主动性;现在的财政职能也只是一个“会计”职能,与“出纳”相比,提高的综合核算能力,增加了对整个政府收支的完整性反映;将来财政改革的方向是向“管理”迈进。党的十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱,要求2016年完成深化财税体制改革重要工作的任务,2020年基本建立现代财政制度。PPP工作的开展有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题,深化投融资体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化;有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力;有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。所以说PPP工作契合了当前财政改革的方向。
十三、财政部门为什么要全力推进PPP模式?
2015年《政府工作报告》提出,在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式。2014年10月26日李克强总理批示:“PPP融资关键在于创新思路,探索稳定的投资回报机制,打消社会资本疑虑。财政部要会同相关方面继续在营造环境、规范管理、增进信心上下功夫,助推更多项目落地,实现稳增长、调结构、惠民生和企业发展的多赢。”李克强总理在2015年3月25日国务院常务会议上,明确指示由财政部会同有关部门起草PPP指导性文件。
   PPP项目运作周期长,“跨越”多届政府,财政部门牵头推进PPP项目,可以进一步增加社会资本对政府的信任,打消社会资本疑虑,激发社会资本与政府合作的信心。当前全国财政经济面对下行压力,各地财政收入和财力增长受限,而公共服务领域仍然需要更多、更大的投入,仅靠财政收入难以保障,PPP不仅是投融资的问题,更深更广泛的意义是财政部门要争取主动,让各行业主管部门按规范的PPP程序来做事,来为老百姓购买到更好的公共服务。
十四、“PPP模式”与“特许经营办法”之间有什么关系?
PPP模式与特许经营是互不干预的两种方式。PPP模式是政府和社会资本两个平等主体,针对某个项目依法签订合约,按合同办事的一种模式。特许经营则是针对某个项目允许社会资本经营一定年限的方式。
  PPP模式是由“政府说了算”到“合同说了算”的一种转变,“按合同办事”是依法治国的内在要求,是PPP模式的精神实质,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要依据和保障。而特许经营则是PPP模式里使用者付费、政府付费、政府补贴等方式的其中之一。
十五、地方财政部门如何使用PPP的方法来推进PPP工作?
各级财政部门(或PPP中心)作为牵头部门主要负责本行政区域内PPP项目的推动工作,但不是每个PPP项目需要财政部门从头到尾去“做”,需要财政部门牵头的是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”,这只是五大步骤19个程序中的一小部分,需要我们发动行业主管部门作为PPP项目的实施主体,统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。财政部门必要时通过政府采购方式聘请专业中介机构协助做好“物有所值评价”和“财政承受能力论证”,学会运用PPP的方法来推进PPP工作。
附件下载:PPP模式解读.doc
涟水信息公开底部